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完善地方立法工作机制的实践与思考
作者:管理员    发布于:2018-07-25 09:57:34    文字:【】【】【
摘要:健全完善的立法工作机制,是做好地方立法工作的重要基础和前提。随着地方立法工作的不断深入,立法工作机制变得越来越重要。东营市自2015年8月1日获得地方立法权以来,立法工作机构紧密结合地方立法面临的新形势、新挑战,锐意改革、大胆探索,不断完善立法工作机制,创新工作方式方法,努力打造依法立法、科学立法、民主立法的东营品牌,走出了一条具有东营特色的地方立法之路。
  健全完善的立法工作机制,是做好地方立法工作的重要基础和前提。随着地方立法工作的不断深入,立法工作机制变得越来越重要。东营市自2015年8月1日获得地方立法权以来,立法工作机构紧密结合地方立法面临的新形势、新挑战,锐意改革、大胆探索,不断完善立法工作机制,创新工作方式方法,努力打造依法立法、科学立法、民主立法的东营品牌,走出了一条具有东营特色的地方立法之路。

一、我市完善地方立法工作机制的实践

两年多来,我市立法机构在推进依法立法、科学立法、民主立法和提高立法质量上下功夫,努力构建科学工作格局,逐步建立、健全了较为完备的地方立法工作机制,并取得了初步成效。

(一)建立健全编制立法规划和立法计划机制。一是完善政府立法项目征集制度。拓宽政府立法项目征集渠道,扩大征集范围。市政府法制办每年10月份,起草立法项目征集通知和公开征集公告,向各县区、市政府各部门单位征集立法项目建议。在政府各部门申报立法项目的同时,通过报纸、网络等新闻媒体,向社会公开征集立法项目,引导公众提出立法建议。在召开申报部门座谈会,对立法建议项目逐件审查的基础上,到有立法需求的部门进行调研,会同市人大法工委筛选论证,按照“现实是不是急需、条件是不是具备”的标准,提出法规规章项目建议和立法计划(草案)。二是做好立法建议项目的论证和沟通协调工作。对立法建议项目的必要性、可行性以及立法进展情况等方面进行分析和研究,注意加强与市人大常委会法工委、相关职能部门之间的沟通协调,对列入重点的立法项目进行立项论证。在确定立法项目时,精准把握地方立法权限范围,根据本市的具体情况和实际需要进行,注意克服立法能够解决所有问题的冲动和盲动,妥善处理好行政决策和立法决策的关系,善于运用两种手段解决问题。不搞“大而全”,坚持“少而精”,不搞攀比,不照搬照抄,积极稳妥、循序渐进,确保良法善治、见效管用。三是坚持按照制定地方性法规程序规定、政府规章制定程序规定积极开展工作。通过规范立项调研、立项申报、立项审查、立法前评估等环节,遵循立法规律,紧密结合经济社会发展实际,以问题为导向,突出特色,区分轻重缓急,按照突出重点、统筹兼顾、控制数量、注重质量的原则,科学制定立法规划和年度立法计划。四是明确法规规章草案提请审议时间。提前介入起草部门调研、起草,制定工作推进方案,控制立法方案进度,明确法规、规章草案提请市人大审议时限和提请市政府常务会议讨论时间节点,确保审议质量。

(二)建立健全起草法规规章草案的工作机制。一是健全起草法规规章草案的工作班子。对每一个立法项目,都要求起草部门组成相对固定的起草工作小组,集中研究和起草草案;以保证立法质量为核心,通过确定制定起草计划、规范起草程序、统一起草要求、调研起草内容、落实起草时限等环节,完善立法起草机制。地方性法规、政府规章送审稿应当经起草部门集体研究并由主要负责人签署后,按要求报同级政府。二是拓宽起草渠道,建立多元的起草机制。地方性法规、政府规章原则上由提出立法建议的政府部门组织起草,重要行政管理方面地方性法规、政府规章由政府法制机构组织起草,也可以委托第三方起草。三是坚持提前介入制度。提前介入部门起草调研,制定推进方案,把握进展动态,了解各方面诉求和分歧所在。变“等米下锅”为“点菜上桌”,为部门起草提供制度设计思路,就重大问题提供指导,有效缓解了部门畏难发愁情绪。

(三)建立健全地方立法公众参与机制。一是健全立法草案公开征求意见机制。制定印发《东营市公众参与政府立法工作规则》,对公众参与立法的方式、阶段、公众意见的处理等作出具体规定,拓宽了公民有序参与立法的途径,广泛凝聚了社会共识。二是以“互联网+”丰富立法公众参与形式。通过互联网平台公开听取和征集公众的立法意见、建议,是实现公众有序、有效参与地方立法的重要方式之一,也是民主立法适应网络时代的重要举措。我市立法机构积极适应“互联网+”时代新形势,建立了政府法制网站、创办了法治力量期刊、设立了东营日报法治力量专栏,举办了东营电台法治力量专题、开通了法治力量微信公众号的“黄河口法治力量”系列平台,建立起了“传统+现代”立体化公众参与模式,进一步丰富立法公众参与地方立法的形式,不断提高公众参与的积极性、便利性和实效性。近年来制定的每一件地方性法规、政府规章,都将法规规章草案通过报纸、网络等媒体公开征求社会公众意见,充分发挥“互联网+”在地方立法中的作用。同时,在书面征求政府有关部门意见的基础上,采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式征求特定群体的意见。三是建立专家、政府法律顾问咨询论证制度。对专业性强的立法项目,要向有关专家、专业技术人员进行咨询论证;涉及重要改革内容的,要就立法的必要性、科学性、可行性、操作性等问题,邀请政府法律顾问及有关方面专家进行评估论证。四是健全公众意见采纳情况反馈机制。市政府法制办和起草部门加强与社会公众的沟通,充分尊重民意,收集和研究公众提出的意见和建议,及时通过电话、电子邮件、书信、当面答复、网上集中回复等方式反馈采纳情况。五是切实发挥人大代表、政协委员在立法中的作用。我们积极探索代表参与立法的工作机制,制定出台了《东营市地方立法联席会议制度》,围绕落实年度立法工作计划,市政府法制办加强同人大法工委、起草部门和其他有关部门保持经常性的工作联系与沟通,了解工作动态,督促工作进度,掌握起草、修改中遇到的困难和问题。在组织召开立法调研座谈会、征求意见座谈会时,都邀请一定数量与法规内容有关的人大代表、政协委员参加,面对面听取意见。

(四)建立、健全法规规章审查审议机制。按照法定化、职能化的要求,完善审查程序,规范审查活动,创新审查方式,推进立法精细化,切实提高立法质量。一是进一步密切市人大法工委、市政府法制办和起草部门的工作关系,互相邀请列席会议,注重加强配合协作,增进审查共识。二是市政府法制办发挥督促指导和审查把关等职能作用,认真履行立法审查职责,遵循依法立法和“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则,坚持问题导向,主要把握法规规章草案规定什么内容、规定到什么程度。着眼于解决实际问题,把调查研究贯穿立法工作始终,准确把握发展和改革趋势,全面掌握立法所涉及领域的发展状况和管理实际,掌握真实情况,在立法的操作性和执行力上多做考量、多下功夫,既要在法理上立得住,还要在实践中行得通、真管用。市政府法制办审查修改后的地方性法规、规章草案以及对草案的说明经主要负责人签署后报同级政府,提请政府常务会议或者全体会议审议。政府规章草案经政府常务会议或者全体会议审议通过后,以政府令形式予以公布。地方性法规草案经政府常务会议或者全体会议通过后,以议案形式提请同级人大及其常委会审议。三是在提请市人大审议阶段,市政府法制办打消 “交差”思想,牢固树立立法工作“一盘棋”的意识,积极参加市人大常委会主任会议、常委会议、法制委统一审议会以及法工委立法调研会、改稿会、调度会等各类会议,出谋划策,提供咨询,解疑释惑.

(五)建立、健全政府立法协调机制。实行起草单位、市政府法制办和政府三级协调机制。一是起草部门在起草过程中要充分征求相关部门的意见,有不同意见的要充分协商,经协商不能达成一致意见的,在上报地方性法规、规章送审稿时一并说明情况。二是市政府法制办对于审查中争议较大但实践迫切需要的法规规章草案,注重发挥法律顾问的作用,注重学习借鉴外地成熟经验,注重征求各方意见,采取召开座谈会、论证会、听证会、实地调研等形式,充分听取各方面意见,研究清楚了的,及时果断作出决策,最大限度缩小自由裁量空间,降低守法和执法成本。三是对于审查中遇到的重点难点问题,把握症结所在,主动与有关方面沟通,协调解决;经协调不能达成一致意见的,报请市政府有关负责人协调;仍不能达成一致意见的,将争议的主要问题、协调过程、有关方面的意见和市政府法制办的意见报市政府决定,确保审查质量。

(六)探索建立政府立法评估机制。一是启动立法程序前,相关部门要对立法项目的可行性、必要性、成本效益、廉洁性风险等内容进行评估。二是启动立法程序后,对部门间争议较大的重要立法事项,由政府引入第三方进行评估。三是政府规章施行后,负责规章执行的部门或者市政府法制办对规章的社会认可度、实施效果,以及是否适应改革趋势和要求,是否与新公布的上位法相抵触等内容进行调查、分析、评价,提出继续执行、修改、废止或者制定配套制度等意见。

二、当前地方立法工作机制存在的问题

我市在建立健全立法工作机制方面做了一些工作,为提高立法质量打下了良好的基础。但在实际工作中还存在许多问题需要通过进一步健全和完善立法工作机制逐步加以解决。

(一)法规立项需要规范。各部门各单位主动立法少,被动立法多,较多立法来源于党委或政府领导的“点题”,而不是管理工作自身需要,导致有关部门在起草过程中积极性不高,前期论证准备不足。法规案盲目提报、中途夭折的现象屡屡发生,造成了立法资源的浪费。

(二)公众参与积极性需要调动。一是当前向社会公布法规规章草案过于依赖官方网站和报纸等媒体,立法草案征求意见缺乏针对性,公众提出意见的积极性不高;由于网页版面设计的合理性、系统操作的便利性等方面还不够完善,公众参与的效果还不够理想。二是对公众意见的反馈机制不健全,影响公众参与热情。三是缺少相关的立法背景资料作参考,工作大多就事论事,所提意见对法规规章修改的参考价值不大。

(三)立法评估和清理机制需要建立。社会经济发展日新月异,由于缺乏立法后评估和法规清理机制,使一些法规得不到及时的修改或废止。

(四)制度机制需要完善。如何发挥市政府法制办在政府立法中的主导作用,如何既发挥政府部门的积极性又防止部门利益法制化,如何准确把握和妥善处理好政府法制办与人大常委会法工委的关系,如何真正落实科学立法、民主立法原则等等,都没有具体的制度规定和工作规范可遵循,需要进一步探索和实践。

三、进一步完善立法工作机制的几点思考

为适应立法工作的新形势、新任务,必须创新工作思路和工作方法,不断完善和创新立法工作机制,做好地方立法工作。

(一)进一步探索加强党对立法工作领导新思路。坚持党的领导是政府履行职责、开展各项工作的前提和根本保证。具体到立法工作,就是要积极争取党委对地方立法工作的领导,把党的主张通过地方立法变成全社会共同遵守的行为规范。根据上级要求,结合我市实际,在进一步加强党对立法工作的领导方面进行尝试。一是建立立法重大事项报告制度。地方立法规划和年度立法计划报市委审议后印发;地方性法规草案或者政府规章涉及经济社会重大调整的,应当按照有关规定及时报告同级党委(党组)。二是探索建立重要法规规章草案起草阶段党委审核把关机制。随着改革进入深水区和攻坚期,经济社会发展面临新常态,立法往往涉及深层次矛盾和重大利益调整,容易引发社会强烈关注和广泛争议,使立法的难度越来越大。要立出能处理好各种复杂关系、平衡好各方面利益、回应好社会关切的良法,从而实现善治,必须发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用。重要立法草案所涉及的重大问题及立法思路、主要制度设计等及时报党委审核把关,推动形成了重要法规草案起草阶段党委审核把关机制,让涉及市委中心工作和人民群众切身利益的重要立法项目在立法初期便获得市委审核把关,从而确保了立法工作的正确政治方向。

(二)进一步改进法规规章起草机制,做好立法基础工作。法规的立项起草工作是地方立法中首要的、最基础的工作。在以政府部门为主起草法规规章草案的基础上积极拓宽法规规章起草新渠道,逐步建立多元的法规规章起草机制。对事关全局和经济社会发展的重要法规规章,可以由市政府法制办组织起草;对涉及到多个部门职责的法规草案,可以由市人大法工委牵头,组成有关部门参加的法规起草小组共同起草;对一些专业性较强的法规规章,可以委托第三方进行起草。

(三)进一步创新工作理念,不断适应立法工作的新要求。一是立法理念要更新。一方面,要以人为本、立法为民的立法理念取代传统的以管为本、以权为本的理念,充分认识立法不仅是促进经济社会发展,更要促进人的全面发展。另一方面,要发现和正视地方立法工作中的不足和差距,积极探寻解决问题的思路、方式和措施。二是工作内容要求新。立法重心要由管理型立法向维权型立法转变,更加注重规范政府行为、保护公民合法权益;既要保证做好法规规章的立项、修改、审议等基本工作,又要借鉴外地经验,探索创新,做好立项论证、立法听证等工作,保证立法工作每年都有新的进展和成效。三是工作方法要创新。进一步完善工作制度,规范工作程序,改进工作方法,提升服务意识,不断适应立法工作的新变化、新要求。

(四)进一步完善公众参与立法机制,实行开门立法。进一步改进立法调研、立法听证的方式方法。杜绝立法调研、立法听证走过场的现象,真正使立法调研贴近实际、贴近群众,使立法机关有更多机会听取行政管理相对人、利益关系人等各方面意见,使规定的内容更合理、更符合人民群众的利益。探索建立公众参与立法奖励或者补偿制度。

(五)进一步完善工作制度,促进立法工作的规范化、制度化。要不断总结工作经验,完善立法工作制度,为科学立法、民主立法提供制度保障。一是细化立法工作程序。根据地方立法自身内在的规律和工作特点,完善立法技术与工作程序规范,不断提高立法工作效率和法规质量。二是积极探索地方立法分析评估机制。通过法规规章实施报告、执法检查、问卷调查、量化分析等多种手段,了解和掌握某项法规规章的贯彻执行情况和法规规章本身的缺陷。三是完善立法信息反馈制度。对公众提出的意见建议,认真研究吸纳并采取多种形式及时予以回复,为法规规章的立、改、废提供依据。四是建立法规规章清理长效机制。规章实施一定时期进行全面清理;对内容已不再适应形势发展的,随着上位法的修订或者国务院取消、下放行政审批事项,根据需要适时组织专项清理,清理结果向社会公布。

(六)建立立法人员培训机制。随着立法步伐的加快,立法任务日益繁重,对立法工作者的能力提出了更高要求,立法工作力量与立法任务不相适应的问题日益突出。政府应充实立法工作队伍,采取多渠道、多形式加强对立法工作人员的业务培训。同时,建议全国、省人大、省政府组织举办不同形式的立法培训班,以增强地方立法业务水平和服务保障能力。

(七)探索运用现代信息技术加强立法流程管理。运用现代信息技术和大数据思维创新开展立法工作,既是提高立法工作效率、推进立法精细化的客观需要,也是时代发展进步的必然要求。学习外地成熟经验做法,探索建立智慧立法系统,实现以下四项管理功能:一是立法全过程的云监督。利用项目管理的思维,对每一个法规规章项目从立项、草案拟订、法制办审核、市政府常务会议审议、向人大常委会提出法规议案,到人大常委会的一审、二审、三审、报请省人大常委会批准和批准后的公布、报备,再到实施后的监督检查、立法后评估,最后到该法规的修改和废止等各个阶段的各项工作,都能通过系统实施监控,未按期进行或未按要求进行的,将进行预警和提示。二是立法流程的规范化、程式化管理。将立法工作的每一个流程和每一个环节中的具体工作任务以及近年来的一些创新做法固定呈现在工作流程和任务表中,以避免工作疏漏。三是自动归档。系统将会自动对立法各个阶段形成的文本、图片以及视频资料等进行归档,建立较为完备的立法档案资料。四是搜索查询。参与立法的各工作部门均可以通过系统查询某个具体立法项目的进度和全部立法档案资料,同时可以查询本市制定的地方性法规、政府规章标准版本,提高立法工作的效率。

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