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设区的市地方立法权问题研究
东营市政府法制办公室   2017-11-27 02:47:13 作者:王仕刚 张杰 闫俊峰 来源: 文字大小:[][][]

 

2015年3月《立法法》修改后,市级地方立法主体模式从原来特殊、分散分布的“较大市”模式扩大到一般和全面模式的“设区的市”模式。从计划经济特例提供立法资格的方式转换为市场经济中普遍提供立法资格的方式,这是在全面深化改革过程中,针对当前经济社会发展的立法资格要求,对市一级立法权限的重新分配。近两年来的实际证明,把立法权力分配各设区的市,顺应了形势发展的需要,为促进地方科学发展提供了法制保障。但是,地方立法实践中仍然存在一些模糊认识和理论上的争议,本课题研究的主旨是讨论设区的地方立法权的划分、配置,以及人大与政府之间的立法权限配置等问题,旨在澄清模糊认识,消除误解和分歧,为更好地开展地方立法工作提供理论指引。

一、设区的市立法的历史发展

对于设区的市立法权限,在我国宪法中没有规定。1986年12月《地方组织法》规定,省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。2000年3月15日,《立法法》又将较大的市范围扩大到经济特区所在的深圳、珠海、汕头、厦门等四个城市。2013年,党的十八届三中全会作出有地方立法权的较大市的数量要逐步增多的指示。2014年,党的十八届四中全会明确,要依法把地方立法权给予设区的市。2015年修改后的《立法法》将市级立法主体由较大的市全面扩充至所有设区的市,并继续维持2000年立法法制定地方性法规和政府规章两类立法权。《地方组织法》也进行了相应修订,我国现行市级立法权体系因此确立。设区的市开展地方立法工作,有效解决了深化改革和全面推进依法治国的新常态下不断增加的立法需求和立法供给不足的矛盾,一方面,解决了设区的市原来仅靠“红头文件”进行管理、存在临时性、稳定性不足的问题,初步实现了十八届四中全会提出的将所有事项都纳入依法治理的轨道的目标要求,另一方面,也满足了通过立法民主群众参与社会管理的需要,促进了国家治理体系和治理能力的现代化。

二、关于设区的市的立法权限范围

(一)立法权限的横向划分。设区的市地方立法权限的横向划分,主要是指设区的市可以立法的权限。2000年,《立法法》对较大市的地方立法权限范围未作限定。从理论上讲,除《立法法》明确规定只能由全国人大及其常委会制定法律的事项,其他事项较大的市及其常委会都可以规定。实践中,较大市的立法范围与省级的立法事项范围几乎是相同的。新《立法法》在规定所有设区的市立法权的同时,对设区的市立法事项范围作出限定,并对原较大市已有的地方性法规效力作了明确界定。立法法实施以来,围绕着《立法法》赋予设区的市的立法权限范围,城乡管理的内涵与外延有多大,能否作扩大解释等,全国人大常委会的立法专家、立法理论研究工作者、从事立法实务工作人员等纷纷阐明各自观点,可以说是莫衷一是、众说纷纭。关于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的范围,全国人大法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》指出:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”同时,针对有的设区的市在地方立法实践中提出的“城乡建设与管理”包括哪些事项,全国人大常委会法工委主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结中指出:“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”2015年底,国家相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》两个文件。文件明确了城市管理的主要职责,包括市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。通过分析上位文件和讲话,我们认为,设区的市开展立法工作,没必要纠缠于“等内等”还是“等外等”的争论。一方面,全国人大有关人员作出“等内等”的解释,主要考虑应该是防止立法冲动、立法大跃进,导致立法质量无法保障,影响国家法制统一。实际上,在当前设区的市立法机构、立法能力素质现实状况下,能够在“等内等”范围内立好法也不容易。另一方面,认定为“等内等”也不等于限制了设区的市自主立法权。“城乡管理”这一概念具有很大的不确定性,其内涵与外延十分广泛。通过上述文件和讲话可以看出,城乡建设与管理的范围应当作广义的理解,城市和农村中的公共设施建设与管理、公共秩序、交通环境、应急管理以及对城乡人员、组织的管理等事项,都应包含在城乡建设与管理的范畴之中。还要看到,近年来,随着改革的深化,中央和地方事权的划分逐渐清晰,要求设区的市承担的社会管理、公共服务的职能逐渐增多,设区的市通过立法解决管理城市存在问题的立法需求呈上升趋势。

2016年12月中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“大力推进依法治理。健全法律法规体系。设区的市根据立法法的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题。中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》提出“推动设区的市提高立法精细化水平,促进社会文明建设。”可以说,《立法法》修订后出台的上述文件,为设区的市开展地方立法工作提供了丰富的空间。中央授权地方管理不仅授予其行政管理权,而且授权其对自主管理事务发布普遍性规则的权力,在相应领域开展地方立法,确保设区的市享有的立法权与其行政管理职能相匹配,更好地承担起十八届四中全会《决定》赋予的“市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”等职能。实际工作中,当设区的市在立法中遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时,还可以向省级立法机关请示沟通,省级立法机关可以向全国人大常委会进行沟通,从而有效防止越权立法、违法立法问题的发生。

(二)立法权限范围的纵向划分。2015年修改《立法法》时,关于如何科学区分中央省、市三级立法权限,有过以列举的方式明确中央与地方立法权限的尝试。但是我国现有的政治体制决定了不存在脱离中央而单独存在的地方立法权,即使地方事权,也应当以中央立法为主导,而且实际操作中也很难实现对中央和地方立法权的一一列举,因此立法法对城乡建设与管理等“地方性事务”等地方立法事项范围仅作了概括性规定。

1、设区的市立法规定的主要事项。我们认为,设区的市可以规定的事项范围主要包括三种情形:一是执行性立法。我国是一个大国,东、中、西发展不平衡,国家立法难以兼顾各地具体情况,很难做到也无法做到事无巨细面面俱到,因此,国家在立法时,往往只是作原则性规定,具体管理事项由各地根据实际进行细化、补充。二是自主性立法。地方性事务往往具有较强的地域特征,不能或不适宜由国家统一立法。有的可能很难在全国甚至全省范围内作出统一规定,比如关于烟花爆竹是禁放还是限放,各地规定就大相径庭。对不宜国家和省统一立法的事项,由地方政府去自主立法、自主管理,有助于充分发挥设区的市“因地施政”的先天优势,充分调动地方的创造性和积极性。三是先行先试立法。当前,在全面深化改革的形势下,为更好地推动依法治国,实现以法治促改革,以改革促发展,设区的市可以在《立法法》规定的国家专属立法权以外、国家和省尚未立法的事项先行先试。在这方面经济特区的做法可以借鉴。对于先行先试过程中的法律障碍,可以根据地方实际和发展需要,申请部分法律、行政法规在本地区的暂停执行;同时,国家尚未制定法律、行政法规,先行先试缺乏依据,除了涉及国家主权等法律保留事项以外,设区的市可以申请全国人大及其常委会授权立法,为改革提供坚实的制度保障。

2、设区的市立法与省级立法的关系。省级立法与设区的市立法都属于地方立法,在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,两者的立法权限基本相同,新《立法法》没有进行具体划分。所有设区的市普遍享有地方立法权以后,省市两级立法需求重合度较高,因此,合理划分省市的立法边界,做到各有侧重、优势互补、信息共享、上下统筹,对设区的市立法十分重要。例如,在全省范围内具有普遍调整性需求的事项或者大多是地市都有立法需求,以及对跨地市河流、空气污染防治等不宜由“块块”立法的一些事项,省级立法机关通过统筹省、市两级立法计划,作出统筹安排,哪些省里立、哪些市级立,上下统筹,衔接协调,确保立法资源合理配置。同时,作为设区的市,还要学会利用区域或者专项立法这一手段,通过申请省级立法机关进行区域或者专项立法,帮助设区的市解决不宜立法的事项。在这方面我省有成功的经验,例如,我省的泰山、南四湖、台儿庄古城保护等问题都是通过省级立法,解决了设区的市管理中遇到的实际问题,收到了良好效果。

三、设区的市地方性法规与政府规章的立法边界

(一)设区的市人大与政府的立法权限划分。这次立法法修订,延续了2000年立法法,授权市人大立法权的同时,授权同级政府相应立法权。设区的市人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规,而设区的市政府有权制定地方政府规章。设区的市人民代表大会及其常务委员会、市人民政府都有权行使相应的地方立法权。但是通过立法实践可知,什么事项适合制定地方性法规,什么事项适合制定地方政府规章,边界很难把控。根据《立法法》规定,可制定地方性法规的“地方性事务”、制定地方政府规章的“具体行政管理事项”,无法根据《立法法》进行精确划分,造成实际操作中的立法难。根据《地方政府组织法》规定,地方政府的管理权限十分广泛,本市域内教育、科技等许多具体的行政管理事项,都属于地方事务的范畴。因此,地方性事务的内容很难准确界定,市人大及其常委会、地方政府都有权根据实际需要,采用立法的方式解决地方管理问题。从《立法法》规定来看,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护都属于具体行政管理事项,对于这些事项从理论上来说都可以制定地方性法规,也可以制定地方政府规章。实践中,某一事项用法规还是规章形式予以规范,一般的理解是,涉及普遍性的公民权利与义务,要求全体公民一体遵循的事项,如规范养犬、限制燃放烟花爆竹等,一般制定地方性法规;一些专项行政管理事项、尤其是急需解决的行政管理事项,一般由政府规章予以规范,两者没有根本的区分。两种形式立法各有其特点:规章制定程序相对简单、能够迅速解决问题,体现政府管理效率;法规制定程序相对复杂,每年召开会议的次数有限并需省人大批准(俗称半个立法权),从理论上更有利于保护相对人的权利义务。比如,自取得立法权以来,东营市结合实际开展地方立法工作,先后组织制定了《东营市电信基础设施建设管理办法》《东营市建筑垃圾管理办法》《东营市城市绿化管理办法》等政府规章,规范专项的行政管理工作;对于涉及面广、影响重大的一些事项,比如城镇容貌和环境卫生管理、养犬管理、国家级自然保护区管理等,政府先后组织起草了相关的条例草案,由同级人大审议、省人大常委会批准后发布实施,取得了初步成效。

地方人大及其常委会与同级政府的关系,同全国人大及其常委会与国务院之间的关系,在性质上有很大区别。全国人大常委会是行使国家立法权的最高机关,是全体人民意志和利益的最高代表,也是代表国家法制统一的最高机关,所以,它与国务院的立法权限必须有十分明确、具体的划分,必须清晰地界定出它的专属立法权。但是地方人大及其常委会只是地方的政权机关之一,它本身也与政府一样,是法律行政法规的执行机关,在法制统一的体制中,也仅居于一个环节而已,它的主要职责,是与政府从不同的角度和方面共同保证宪法、法律、行政法规在本行政区域的遵守和执行。

但是目前的实际情况是,有人片面的认为法规位阶高于规章,重法规而轻规章。由于《立法法》未对法规和规章各自的立法权限进行精确划分,实践中有些专业技术性、管理性很强应当制定规章的事情反而制定法规,使法规成为稀缺资源;有的涉及公民十分重要的权利义务,与政府的行政管理关系并不密切,应当制定法规的事项反而制定规章,两种资源没有实现最佳配置。我们认为,不应当以位阶高低作为选择立法的标准,而应当根据是否符合管理实际来确定。关于两者的立法边界划分,需要把握以下两点:第一,由于人大常委会行政立法权的方式主要是会议审议,这就决定了法规的制定数量必然有限,与规章相比,法规制定的程序更复杂,而地方政府长期积累的行政管理经验远远高于人大及其常委会,这就决定了一些迫切需要立法解决的地方管理难题等,制定政府规章更为适宜;第二,即使那些应当由人大及其常委会立法的事项,在当前改革关键时期,改革中的先行先试措施,很难界定是由法规规范还是规章予以规范更为合适,两者也有一定的共享空间。在设区的市这一级,由于受《立法法》三个方面权限范围的限制,所有的立法项目都属于行政管理事项,即使列为地方性法规项目一般项目也是由政府组织起草,并提报市人大常委会审议。《立法法》赋予设区的市地方法规和规章制定权的本意,并非要比较二者孰轻孰重,而是从地方管理实际出发,全面激发地方管理的主动性和创造性,使法规和规章相辅相成,互为补充,为地方治理提供全方位的制度保障。因此,我们认为,在地方治理的实践中,关键是看是否管用、能不能解决实际问题作为衡量法规与规章之间的边界。要科学认识《立法法》规定,防止片面认识,认为凡是对相对人权利义务产生普遍影响的事项,要当然的制定法规,认为只有法规可以最大限度的保护相对人的权利。但实际工作中,法规损害行政管理相对人权利的情况也不少见,如浙江杭州市道路交通安全管理条例,由全国人大常委会予以纠正。

(二)市政府规章拥有行政处罚设定权。有人认为,从《立法法》第82条来看,涉及公民、法人和其他组织权利义务的事项只能制定地方性法规,不能制定政府规章。规章没有法律法规依据,不管是直接还是间接依据,就不能设定如一定数量的财产罚——罚款处罚。理由是假如处分了相对人的财产,就属于减损其财产权,违反《立法法》规定。根据《行政处罚法》第13条第2款规定,规章可以设定警告或者一定数量罚款的处罚。我们认为《立法法》规定规章无依据减损权利或者增加义务不等同于无权设定处罚,两者不能简单地划等号,否则会造成规章在实际工作中降格为规范性文件这一“软法”,这不符合当初授权设区的市人大和政府同时享有立法权的初衷。依据《行政处罚法》这一“法”即可设定处罚。此外,为落实省第十一次党代会精神,保证新旧动能转化重大工程和化工产品安全生产转型升级转型行动顺利实施,打造“四个生态”,7月28日下午,省第十二届人大常委会通过《山东省地方政府规章设定罚款限额规定》,该《规定》明确,地方政府规章可以在法律法规规定的给予罚款处罚的行为、幅度范围内作出具体规定;尚未制定法律、法规的,地方政府规章对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额为十万元。但是,对涉及公共安全、生态环境保护和自然资源开发利用、人身财产安全方面的违反行政管理秩序的行为,设定罚款的限额为二十万元。

《立法法》修订期间,全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在回答《瞭望周刊记者》关于政府对一些涉及公民权利的决定,如限行、限购是否合法时曾指出,政府制定涉及公民、法人和其他组织权利义务的规章时,可以依据《行政处罚法》关于授予政府规章一定数额罚款的设定权限来设定行政处罚。在没有上位法的情况下,由于地方管理的实际需要,要采取一些行政措施,但是又来不及制定地方性法规,怎么办?《立法法》规定,对制定地方性法规条件尚不成熟的,可以先制定政府规章,也是考虑到一级政府管理的复杂性和紧急性事项的处理需要。因此,不能理解为《立法法》禁止规章处分权利义务,只要涉及减损权利义务的就得制定地方性法规。对于尚未制定法律、法规或者即使制定了上位法,但是对设区的市在行政管理过程中遇到的违反行政管理秩序的行为,上位法没有涉及的,设区的市可以规定某一行为违法,并设定相应处罚。新《立法法》实施以来设区的市立法实践也证明了这一点。实际上,随着中国特色社会主义法律体系的形成,国家和省级立法日趋走向精细化,可操作性、针对性、系统性日趋增强,留给设区的市立法作出减损权利或者增加义务的空间十分有限。某一行政管理事项即使没有直接上位法依据,也会有间接上位法依据,与地方性法规相比,只不过规章多了一个寻找“依据”环节而已,找到“依据”,就可以依法减损权利或者增加义务。在立法实践中需要注意的是,要考虑到对违法行为是通过设定罚款等行政处罚还是采取其他非处罚类行政措施来处理,应当根据管理的实际需要并进行科学论证后确定,能够采取其他方式如诚信管理解决的不一定通过设定行政处罚措施来解决,以防止处罚过多、过乱的立法原则。

(三)原“较大市”之前制定的法规规章的修改。修改后的《立法法》第72条第6款规定,省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第二款规定事项范围以外的,继续有效。”该法第82条第3款关于地方政府规章也有类似规定。这事实上是对“法不溯及既往”一般原则的规范确认。对此,全国人大法工委李适时主任提出,对这些法规,如因为上位法修改或者实际情况发生变化,可以对地方性法规进行必要的修改,但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限范围以外的事项,防止出现“旧瓶装新酒”的现象”。《立法法》修改后,原较大市围绕《立法法》修订之前早已制定的法规规章如何修改很纠结,对他们来说大多数法规规章还有用,不能简单废止,修改就可能遇到权限范围的限制问题。我们认为,除了法规规章的主要内容与新的上位法、上级政策不一致或者被新规定所涵盖或者替代,以及适用期已过或者调整对象已经消失的,下一步需要按照法定程序予以废止或者宣布失效的以外,其余的法规规章在执行中根据实际管理工作的需要进行修订时,可以采取分类梳理、区别对待、具体问题具体分析的方法进行处理。首先,要对法规规章的内容进行认真分析,对可以归入新《立法法》三方面权限范围内的立法项目,可以根据实际管理情况的需要适时修改。在此牵涉到梳理标准的认定,前文已经论述,城乡建设与管理的范畴是很广泛的,并且内涵与外延在丰富和拓展,这从全国人大法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》说明“目前49个较大市已制定的地方性法规涉及的领域,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖”。从“基本涵盖”可以看出,原“较大市”出台的法规规章中的绝大多数是可以纳入《立法法》规定的三方面权限范围之内。如此一来,新《立法法》修订之前原“较大市”出台的、根据新《立法法》可以继续有效的绝大多数法规规章,完全可以依照法定程序进行修订并继续执行。除了上述情况以外,其余为数不多的法规规章,无论怎样梳理认定,都有部分内容超出了新《立法法》规定的三方面权限范围。对此,还应当区分不同情况,分类进行处理。首先,法规规章的主要内容超出了《立法法》规定的三方面权限范围,即主要的制度措施或者大部分内容超越三方面权限范围。然而国家和省最近几年没有出台涉及该管理领域的上位法或者新的政策,原“较大市”实际管理工作的确也需要,但是为了使其更符合经济社会发展和行政管理工作实际,需要对其进行修订。在此情况下,我们认为,不宜再由较大市进行立法,而应该通过前文提到的申请省级区域或者专项立法的形式予以解决。另外一种情况,原来较大市的法规规章主要内容属于三个权限范围之内,但是个别条款内容超出了三方面权限范围。对此情况,我们认为可以按照立法程序进行修改后重新执行,只需把超出三方面权限范围的相关内容删除即可。对删除的相关内容,如果实际管理工作仍然需要,仍然可以在省级立法机关准备出台相关立法项目征求意见时,原“较大市”将其修改意见或者建议提出来,借助省级立法予以解决。应当说,随着近几年国家和省级立法的日益精细化,科学立法、民主立法的深入推进,比如,省级立法机关在审查、审议等关键立法环节反复多次到地市调研、书面征求意见等,“较大市”完全可以将本市的实际问题找出来、反映上去,引起省级立法机关的重视,妥善予以解决。新的《立法法》进一步明确了设区市的立法权边界,对各设区市的启发就是,今后主要进行三个方面尤其是城乡建设与管理方面的立法,其他事项的立法任务则由国家和省级立法机关来完成。这一改革举措,有利于充分调动中央、省、设区的市各个层面的立法积极性和主动性,优化了立法资源配置,明确了工作责任分工,为更好地完成《法治政府建设实施纲要》提出的完善依法行政制度体系这一工作任务奠定了基础。

四、设区的市立法应当注意的几个问题

《立法法》实施以来,设区的市立法成效明显,有力促进了地方的发展,但仍有缺陷和不足,亟需正视和解决。

(一)坚持循序渐进,防止大干快上。我省14个设区的市分两批先后获得地方立法权以后,截至目前,除了日照没有出台地方法规规章。立法实践中立法冲动和立法能力不足并存。有的认为立法能够解决所有问题,包打天下,过去城市管理中遇到的所有问题只要立了法就能迅速解决,殊不知很多问题是有法不依、执法不严造成的。表现在立项不严肃,存在盲目性,论证不充足,存在为了立法而立法的倾向,忽视了立法工作的规律。除了制定政府规章,几乎所有地方法规由政府组织起草后报送人大审议,作为承担重要审查职能的政府法制机构有的没有相应增加专门的立法科室和人员,只是由原来承担文件审查任务的机构又承担了立法任务。在立法能力建设上,受立法时间、经验不足等影响,不会立法、不知道怎样设计制度的困难和问题依然存在,导致立法质量参差不齐,距离立良法、出精品的目标还有较大差距。

(二)突出地方特色,避免重复立法。法律的生命在于执行,设区的市立法更要关注“实用”两字,符合地方的实际需要,能够解决实际管理中存在的问题,走精细化立法的路子,这也是《立法法》赋予设区的市地方立法权最根本的出发点。随着依法治国的深入推进,法律体系的完善,民众对立法的期盼已从“有没有”转变成“好不好”。民众期许的提高,要求立法具有现实适用性,能够解决社会现实问题。亚里士多德在两千多年前就有了良法之治的理论,“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。实现良法善治的目标,要求设区的市在提高立法质量上下功夫,坚持问题导向,突出地方特色,不照抄照搬,有几条写几条,切实防止和避免大而全、小而全,重复立法,浪费立法资源。在当前设区的市主要进行实施性立法的新常态下,更应更应注重突出地方特色,精准设计、精准发力,将国家和省的立法与本地的实际情况搞好结合。比如,上位法执行中存在的问题原因是什么,还有哪些立法空间,本地的实际情况是什么,包括经济水平、风土人情、风俗习惯等,做到吃透上情、了解下情、掌握实情,搞好调研论证,对外地做法与本地进行比较分析,找出最佳的解决问题的措施,防止为了立法而立法,以解决实际问题为目标,提高立法的针对性、系统性和可操作性,避免立法资源的浪费。为了解决立法需求与立法供给之间的矛盾,增加有效制度供给,满足经济社会发展需求,需要借鉴“供给侧结构性改革”的思维,采取有效措施吸引公众关注立法、参与立法,改变立法供给与群众需求的信息不对称、立法供给与社会需求相隔离的局面。既让人民群众主动参与立法、评价立法、监督立法,也让立法及时掌握群众的需求和意愿,主动、快捷地作出回应或改变,不断营造“需求刺激供给,供给引导需求”的良性循环。

(三)注重评估清理,防止重立轻废。长期以来,立法工作形成了重立、轻修、忌废的习惯,这符合立法初期主要解决有没有制度的问题。另外随着时间的推移,部分立法会滞后于社会发展的实际。因此,要建立动态评估机制,定期开展立法后评估,通过对立法实施情况进行科学分析,评估是否达到了立法预期的目的,从而决定是修改、还是废止,保证立法适应社会发展需要。同时要坚持定期清理,对一些过时的内容及时进行修改或者废止,清除不符合改革发展要求的规定和要求,解决立法不衔接、不一致甚至个别内容与上位法相抵触的问题,切实维护国家法制统一。

(四)加强立法制度和能力建设。立法是一项系统性、规范性的工作,必须遵循一定的程序和规则,符合专门的技术规范。实现国家治理体系和治理能力的现代化,深入推进科学立法、民主立法,更离不开一系列制度机制保障。设区的市要按照深入推进科学立法、民主立法的要求,制定立法程序、立法技术规范等相关立法制度,建立立项、调研起草、审查论证、征求意见、专家论证、立法协商等立法工作机制。同时,要切实加强立法能力建设。目前,新取得立法权的14个设区市普遍设立了法工委这一专司立法的工作机构,但是同级政府法制机构许多却没有相应增加专司立法的科室,只是原来的承担文件审查工作的科室承担了立法任务,人员也没有相应增加。而政府法制机构除了承担组织起草、审查地方法规草案外,还承担政府规章的审查制定任务。受立法时间短、经验不足,以及省级立法机关介入指导的深浅等影响,不会立法、不知道怎样立法的困难和问题依然存在,导致立法质量参差不齐,距离立良法、出精品的目标还有较大差距。因此,需要大力加强政府法制机构立法机构建设,壮大立法队伍,充实立法人员,确保机构设置、人员配备等与《立法法》赋予的立法任务相适应,与同级人大常委会的立法力量相匹配。(《黄河口社会科学》第3期“调查研究”栏目登载)

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