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东营日报法治力量专题系列报道第四期之文件审查登记篇
东营市政府法制办公室   2017-12-29 03:17:48 作者:闫俊峰 来源: 文字大小:[][][]


全文如下:

规范性文件是实施行政管理的依据,在行政管理过程中发挥着法律、法规、规章所难以替代的作用。严格规范性文件合法性审查工作,关乎行政执法依据的规范化,重要意义不言而喻。市法制办一贯高度重视合法性审查工作,认真履行文件审查职责,不断拓宽审查范围,严格审查标准,创新审查方式,提高审查质量,不让规范性文件合法性审查走过场,为我市经济社会发展提供了有力法制保障。9月28日,省法制办领导在市法制办报送的《规范性文件合法性审查工作情况报告》上作出重要批示,并以《法治政府简报》转发全省,推广我市经验做法,这在全省政府法制系统尚属首次。

完善审查制度,严格审查标准。一是严格落实规范性文件“三统一”制度。今年上半年,为落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出的“实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度”新要求,印发了关于进一步做好规范性文件“三统一”和备案审查工作的通知,自4月1日起实行由制定机关法制工作机构负责对本部门规范性文件进行统一审查登记、统一编制登记号,并在印发后按规定统一公布,通过下放“三统一”管理权,合理划分了政府法制机构与部门法制机构对规范性文件的合法性审查责任。为理顺备案审查工作机制,防止因下放“三统一”管理权降低文件质量,影响法制统一,市法制办严把备案审查关,切实做好规范性文件备案审查工作,做到了“三个注重”:注重做好形式审查。对于报送备案的县区政府及市政府部门规范性文件,在5日内进行形式审查,并作出备案登记、不予备案登记、暂缓办理备案登记等相应处理决定。注重做好重点审查。对于备案登记的文件,从制定主体是否合法,是否设定行政许可、行政处罚、行政强制或者违法规定行政收费事项以及其他不得由规范性文件设定的事项,是否与法律、法规、规章或者上级政策文件相抵触,是否违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务等九方面进行重点审查。注重健全备案审查措施。在备案审查过程中,通过调查研究,要求制定机关提供与备案文件有关的资料,书面征求意见以及召开座谈会、论证会、听证会等形式征求有关部门、下级人民政府和社会有关方面的意见,组织法律顾问进行法律咨询或者论证,听取有关专家学者的意见等措施进行备案审查,确保备案审查工作质量。截止目前,共审查县区政府备案文件25件,市政府部门规范性文件23件,提出修改意见98条,对于发现的程序违法、内容不当、备案超期、形式不符合规定等问题,均通过书面形式予以反馈,从源头上预防违法或不当行政行为的发生。二是统一规范性文件认定标准。为解决规范性文件“认定难”问题,转发了省法制办关于行政规范性文件认定的指导意见,凡是内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务,具有普遍约束力,可以反复适用的均认定为规范性文件,并对报告、请示、议案、会议文件、商洽性工作函等不属于规范性文件的11种情形作了界定。该文件的出台,明晰了规范性文件的概念,推动规范性文件应登尽登,全部纳入“三统一”管理。三是拓宽规范性文件审查范围。坚持以内容为标准认定行政规范性文件,对于送审的各类文件,以合法性为重点,兼顾合理性和可操作性,严格从主体、内容、权限、程序等方面进行审查,切实提高规范性文件制定质量。今年以来,审查市政府规范性文件17件,提出审查意见62条,纠正了与上位法或者上级政策不一致,超越文件制定权限,违法增加行政管理相对人的义务或者减损其合法权益,设置不合理的市场准入条件或者排除、限制公平竞争等问题,确保了行政管理依据的合法有效。同时,加强市政府通(公)告审查。共审查土地征收公告18件,拟征收土地公告27件,对审查中发现的土地征收公告报送超期、征地补偿安置方案计算错误、市国土局拟征收土地公告审查意见地名遗漏等问题,及时与国土部门协商解决。同时,为解决征地公告时间紧、运转慢的问题,积极与国土部门座谈、协商,采取网上运转与纸质报送相结合的方式,快审快转,保证征地公告及时出台,有效保障城镇建设用地的需要,促进我市各项重大建设项目的顺利实施;先后审查东营市人民政府关于中心城禁止露天烧烤等有关事项的通告、关于在全市范围内禁止悬挂广告横幅标语的通告、关于公布东营胜利机场净空保护区范围及控制要求的通告、关于划定南水北调东线一期工程山东干线管理范围和保护范围的公告等4件市政府通告,及时纠正审查发现的擅自推卸行政管理职责等问题,保证了市政府重要工作依法顺利开展。

创新审查方式,提高审查质效。一是提前介入,全程参与。坚持围绕中心、服务大局,对提交市政府常务会议审议的各类规范性文件认真进行审查,在文件数量多、要求高、时间紧的情况下,严格落实审查责任,提高审查效率,及时出具合法性审查意见,保质保量按时提交市政府常务会议审议。如在拆违治乱重大行政执法活动中,对涉及的中心城住宅小区违法建筑分类处置意见、中心城其他区域违法建筑分类处置意见、东营市高速公路沿线和中心城区立柱广告牌整治方案、关于优化拆违治乱专项行动工作环境的通知等各项政策措施依法进行论证,出具书面审查意见书6次,提出审查意见33条,排除了集中整治行动的法律障碍。二是改革创新,实现“互联网+文件审查”。在充分开发运用规章规范性文件电子监督备案平台的基础上,设置了市政府部门及县区法制办角色、账号及密码设计、文书格式、各级人员管理权限,实现了规范性文件电子报备、电子监管,提升了备案审查工作的信息化水平。现已通过平台报备市政府规章1件,市政府规范性文件13件,县区政府文件25件,市政府部门规范性文件23件。三是借助外脑,形成合力。充分发挥法律顾问“智库”作用,针对专业性比较强、涉及面比较广、争议比较大的规范性文件,引入法律顾问协助审查,提升了审查工作效能。

创优政务环境,保障改革发展。在规范性文件审查工作中,坚持做到敢于说“不”,善于说“行”。始终坚守“合法性”这一审查工作底线,对审查发现的超越文件制定权限,违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者违法规定行政收费事项以及其他不得由规范性文件设定的事项,违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,文件规定的管理措施明显不当或违反公平竞争要求等原则性问题,一律要求起草部门及时整改,切实维护法制统一和政令畅通。同时,充分发挥政府制度建设“设计院”的作用。坚持将文件审查工作放到全市的重点工作中去谋划、去部署,高点定位、放眼长远,在不违反上位法禁止性规定情况下,用足用活上级政策,通过制度创新,增加有效供给,促成我市改革创新政策的及时出台,确保重大改革决策于“法”有据,更好地服务新旧动能转换和 “三最”政务环境打造,努力构建既符合改革需要、又促进经济社会发展的依法行政制度体系。

坚持开门清理,推进依法行政。为落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和国家关于全面深化改革、创新发展的各项要求,根据省法制办统一安排,部署开展了规章、规范性文件清理工作,对2017年5月之前发布实施的现行有效的2件政府规章、102件政府规范性文件进行了全面依法有序清理。一是召开专题会议,认真安排部署。5月5日,组织召开全市专题清理工作会议,印发关于开展政府规章和规范性文件清理工作的通知,对清理工作目标任务、清理范围、原则和标准等进行安排部署。省政府关于贯彻落实国办发〔2017〕40号文件进一步做好政府规章、规范性文件清理工作的通知、省法制办关于做好生态文明和环境保护法规规章规范性文件清理工作的通知下发后,又向各县区、市直有关部门单位印发了关于进一步做好政府规章、规范性文件清理工作的通知,进一步明确了清理重点、具体要求等,推动清理工作顺利开展。二是突出工作重点,服务新旧动能转换。为全面清理制约新产业新业态发展的法规规章和规范性文件,从源头上杜绝阻碍新动能发展的法规政策出台,在审查过程中重点对与国务院行政审批制度改革、商事制度改革、职业资格改革、投资体制改革和清理规范行政审批中介服务事项等改革决定不一致的有关规定,特别是与因上述改革而修改的法律、行政法规不一致的有关规定进行严格把关。三是坚持工作标准,严格进行审查。清理过程中,严格对照清理工作标准,认真进行合法性审查、合政策性审查。工作中,不是简单地对部门清理意见做“加减法”,当“二传手”,而是充分发挥统筹协调、督促指导的主导作用,一方面把握工作方向和重要节点,加强指导,遇有疑难、复杂问题及时组织会商研究,消除分歧,达成共识;另一方面,对照国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新旧动能接续转换的意见、2013年以来党中央、国务院下发的有关“放管服”改革的96件文件,2013年以来“放管服”改革涉及修改的12件法律、6件行政法规,省政府历次削减、整合、承接行政审批事项、以及山东省第六轮和审改办牵头省级行政审批事项改革2013-2016年的文件等一系列法规文件,逐个文件进行研究、逐个条款进行审核,对应当提出修改或废止的清理意见而部门未提出的,依法提出审查意见,并在与部门沟通一致的基础上对清理意见进行调整,最大限度地确保清理结果客观、准确。四是坚持开门清理,扩大公众参与。为提高清理工作的透明度,从下发清理通知到集中审查,坚持全程公开,并将清理结果(草案)通过“中国东营”门户网站、东营政府法制网向社会公开征求意见,充分保障社会公众对清理工作的知情权、参与权和监督权。

通过集中清理,一方面解决了我市制度建设中存在的矛盾和问题,落实了国家和省有关全面深化改革、创新发展的各项要求,发挥了制度引领、推进、服务、保障改革的重要作用,另一方面,精简了规范性文件数量,提升了规范性文件质量,摸清了现行有效的规范性文件底数,构建了既符合改革需要、又符合经济社会发展的依法行政制度体系。 闫俊峰 (载于2017年12月29日 东营日报第三版)

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